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Cours de droit administratif: l'organisation administrative


Cours de droit administratif: l'organisation administrative


Objectifs du cours et introduction générale



Presentation du système administratif marocain

Objectifs du module « L’organisation administrative »

  • Permettre aux étudiants de bien situer le droit administratif par rapport au autres branches de droit public et l’organisation administrative par rapport au droit administratif
  • Comprendre les notions de base de l’organisation administrative  et les principes qui régissent cette organisation.
  • Pouvoir faire la distinction entre l’administration centrale et l’administration territoriale
  • Comprendre le cadre juridique et les structures qui régissent ces deux  paliers d’administration.

Qu’est ce que le droit administratif ?

C’est cette branche du droit public interne qui comprend l’organisation  et l’activité de ce qu’on appelle communément l’administration. Il traite des droits et des obligations de l’administration et ses relations avec les administrés.

Qu’est ce que l’administration?

   De Laubadère donne une définition générale l’administration selon laquelle :

« c’est l'ensemble des autorités, agents et organismes, chargés sous l'impulsion du pouvoir politique d'assurer les multiples interventions de l'Etat moderne. » 

Les sources du droit administratif

Cours de droit administratif: l'organisation administrative

Présentation

Le système administratif marocain est caractérisé par la distinction entre administration d'Etat et administration décentralisée.

  •   La première fait intervenir : le Roi, le chef de gouvernement, les ministres, les autorités administratives indépendantes, ainsi que des services déconcentrés.
  • La deuxième fait intervenir les collectivités territoriales et les établissements publics

Chapitre premier: Les principes fondamentaux de l’organisation administrative:


Cours de droit administratif: l'organisation administrative

Dans les Etats unitaires, l’organisation administrative oscille entre deux modes opposés  d'administration et d'aménagement de l'exercice des compétences administratives : la centralisation et la décentralisation. Une opposition théorique entre ces deux notions est établie par la doctrine administrative.

Section 1: La centralisation/la concentration

La centralisation est un mode d'organisation de l’Etat dans lequel une autorité centrale détient l'ensemble des pouvoirs de décision (politique, administratif, financier) et des attributions de la puissance publique. Dans ce cas, des agents locaux de l’Etat totalement soumis au pouvoir central, interviennent au niveau local

   l’Etat assume seul, sur son budget, la satisfaction de tous les besoins d’intérêt général. Ceci n’exclu pas le découpage du territoire national en circonscriptions administratives plus ou moins étendues. Toutefois, ces circonscriptions ne constituant qu'un découpage administratif sans vie juridique propre.

    « de simples courroies de transmission »

Le Maroc a une longue tradition de

Centralisatrice propre à lui la France aussi.

Mais

   Le Maroc connaissait des structures locales et régionales bien enracinées dans l’histoire nationale.

Le système centralisé est: 

  •  il est extrêmement lourd à gérer
  • l’autorité centrale se situe loin des préoccupations locales

               Si la centralisation est, théoriquement,      

               réputée par sa simplicité et son efficacité, elle est difficilement réalisable en pratique.

    C’est pour cela que la centralisation est tempérée par la déconcentration.

Qu’est ce que la déconcentration ?

    La déconcentration est définie comme  étant:

 « la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l'Etat »

Mode de fonctionnement de la déconcentration

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Quelle est la nature des relations qui lient les deux échelons?

    La déconcentration est encadrée par le pouvoir hiérarchique et les rapports entre supérieurs et subordonnés

Ce pouvoir attribué au ministre, est lié à sa responsabilité politique devant le parlement pour l’ensemble des actes de ses subordonnés et à sa qualité d’autorité administrative

  • Pour exercer leurs missions, tous les ministères disposent de services déconcentrés (majoritairement au niveau de la province).
  •  Auparavant, les services déconcentrés étaient généralement placés sous l’autorité d’un gouverneur.
  • certains services spécifiques (éducation nationale, justice, services fiscaux) échappent cependant au pilotage par le gouverneur.

Section 2: la décentralisation

La décentralisation administrative

  • C’est le système dans lequel des tâches administratives, des pouvoirs de décision sont remis sur l’ensemble du territoire à des organes qui ne sont pas des agents du pouvoir central mais qui sont les représentants des citoyens (ex. la commune).
  • La décentralisation est un système assez démocratique parce qu’il permet de faire participer les administrés à la gestion des affaires qui les concernent directement

Dans le cadre de la décentralisation les collectivités locales disposent d’une existence juridique des organes propres pour la gestion de leurs affaires. Ces organes sont élus par les membres de la collectivité elle-même. D’une l’autonomie financière, elles ont des ressources propres.

Mais il ne s’agit pas d’une autonomie absolue, des techniques juridiques ont été prévues afin de permettre au pouvoir central d’exercer un contrôle sur les C.T, c’est ce qu’on appelle la tutelle ou le contrôle administratif qui constitue une limite à l’autonomie locale, et à la décentralisation elle-même.

Attention !

Il ne faut pas confondre entre:

    autonomie administrative et autonomie politique

La décentralisation évoque trois principes fondamentaux:

  • La démocratie locale
  • L’autonomie locale
  • Le contrôle de tutelle

1- Principe de la démocratie locale


contenu

  • La gestion par les citoyens des affaires qui les concernent plus directement
  •  L’élection est la technique qui assure l’autonomie des organes chargés de la gestion locale  : La légitimité démocratique des autorités décentralisées
  •  Des instances représentatives de gestion locale

étendue

  • Elle correspond, pour l’organisation administrative, ce qu’est la démocratie représentative pour l’organisation constitutionnelle
  •  Elle permet d’associer les citoyens à la prise des décisions et d’assurer une meilleure organisation du travail au sein de l’Etat
  •  elle permet de créer un cadre commode d’apprentissage et d’éducation politique pour les citoyens

"c’est dans la commune que réside la force des peuples, les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles publiques sont à la science…Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre mais elle n’a pas l’esprit de la liberté."

Alexis De toqueville.

"De la de la Démocratie en Amérique

Au Maroc

   Toutes les constitutions ont reconnu le principe de la gestion démocratique des affaires locales comme un principe constitutionnelle de la décentralisation

2: L’autonomie locale

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« L'autonomie locale est le droit et la capacité effective pour les collectivités de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. » Il est précisé que « ce droit est exercé par des conseils ou des assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel »

L'article 3 de la charte

européenne de l’autonomie locale

Le contrôle de l’Etat

contenu

  • un pouvoir de contrôle accordé par la loi à une autorité étatique sur les collectivités décentralisées et sur leurs actes
  • c’est un contrôle qui trouve tout à la fois son origine et sa finalité dans la décentralisation. 
étendue

  • l’ensemble des procédés - approbation, annulation, subvention, suspension ou révocation individuelle ou collective des élus- mis par la loi entre les mains du pouvoir central
  •  il est exercé par le gouverneur et le wali
  • Le passage de la tutelle au contrôle de légalité: un système de vérification de la conformité des actes des CT à la loi

La tutelle a connu une évolution considérable au Maroc

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l'administration d'Etat


Les services extérieurs


Ce sont les différentes délégations régionales qui sont chargées dans la limite de leur compétence territoriale de représenter le ministère sur le plan local, et ils sont chargés de la mise en œuvre de la politique des administrations centrales sur le plan local.
Certains ministères n’ont pas de présence sur l’ensemble du territoire national, la nature de leurs activités ne nécessite pas le déploiement de larges moyens (douane), alors que d’autres ont une plus large présence (santé, éducation, intérieur).

Les agents d’autorités


  • L’administration territoriale se caractérise par l’organisation d’un réseau dense d’agents d’autorité qui couvrent l’ensemble du territoire national.
  • Ils sont constitués des walis, des gouverneurs, et des autres agents d’autorité qui appartiennent à un corps de fonctionnaire doté d’un statut particulier
  • ils sont investis de compétences générales à l’intérieur de leur circonscription
  • Ils bénéficient de la protection de l'Etat conformément aux dispositions du code pénal et des lois spéciales en vigueur contre les menaces, attaques, outrages, injures ou diffamations dont ils peuvent être l'objet.
  • L'Etat leur assure la réparation des préjudices corporels qu'ils pourraient subir dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions

Les walis et gouverneurs


  • L’article 145 de la constitution a mis ces deux autorités devant les mêmes attributions mais agissent dans des collectivités territoriales différentes : le wali dans la région et le gouverneur dans la province ou la préfecture.
  •  Les provinces et les préfectures sont regroupées dans le cadre de 17 wilayas qui ont été mises en place à partir de 1984 entant que cadre de déconcentration est de coordination assuré par les représentants de l’Etat à l’échelle régionale : le wali.

Les agents d’autorités

  • L’administration territoriale se caractérise par l’organisation d’un réseau dense d’agents d’autorité qui couvrent l’ensemble du territoire national.
  • Ils sont constitués des walis, des gouverneurs, et des autres agents d’autorité qui appartiennent à un corps de fonctionnaire doté d’un statut particulier
  • ils sont investis de compétences générales à l’intérieur de leur circonscription
  • Ils bénéficient de la protection de l'Etat conformément aux dispositions du code pénal et des lois spéciales en vigueur contre les menaces, attaques, outrages, injures ou diffamations dont ils peuvent être l'objet.
  • L'Etat leur assure la réparation des préjudices corporels qu'ils pourraient subir dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions
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Les autres agents d’autorités

Le chef de cercle

  • Il est chargé, sous l’autorité du gouverneur, de la gestion du cercle.
  •  Le chef du cercle anime et contrôle, sous l’autorité du gouverneur, les activités des chefs de circonscription rurale dans les limites territoriales du cercle.
  • Il est chargé de la liaison entre les différents services administratifs et techniques.
  • Il assure également la fonction de conseiller et de médiateur pour toutes les questions d’intérêt communal et intercommunal. Presque toutes les provinces sont subdivisées en trois ou quatre cercles ou plus.

Les autres agents d’autorités

Les pachas, caïds et super caïds

  •    Il sont désignés par l’Etat, chargés du maintien de l’ordre public et disposant de la qualité d’officiers de police judiciaire (il intervient également dans les domaines : droit des associations, rassemblements publics, presse, élections, syndicats professionnels…).
  • Les agents d’autorité, en tant qu’agents de développement, soutiennent également le processus de planification au niveau local.

➣ Les chioukhs et moqqadmines sont des agents de liaison entre les agents d’autorités et les populations, ils sont nommés par les gouverneurs.

Chapitre 3: L’administration décentralisée:
 les collectivités décentralisées

         


 La décentralisation c’est

 ➣Partage de pouvoir et de compétence

     entre le centre et la périphérie

  ➣légitimité démocratique des organes 

      des CT et la gestion démocratique des 

     affaires locales

De la commune à la région, un long processus de décentralisation

Evolution du processus de décentralisation
processus inachevé….



Définition de la notion de collectivité territoriale

La notion de CT, en tant qu’expression de la décentralisation correspond, au sens juridique, aux principaux traits suivants :

➣C’est une  portion  du  territoire qui  suppose   une délimitation géographique précise, basée sur des     considérations administratives, historiques, socio-tribales, culturelles, économiques  ou                     institutionnelles

➣C’est une personne morale de droit public, dotée de l’autonomie financière, et  comme  telle, elle est  apte  à accomplir les actes  de  la vie juridique (droits, obligations, avec des conséquences patrimoniales, fiscales et contentieuses qui en résultent)

➣Son fonctionnement  implique aussi des organes  qui lui sont propres: conseils élus, exécutif élu ou nommé

➣Ce fonctionnement  doit rester subordonné à l’ordre juridique étatique  dans  le  souci  de  préserver  l’unité nationale  et  d’éviter la dispersion de l’action de l’Etat et ce, à travers un contrôle de tutelle.

➣son  existence  repose  sur  la  reconnaissance  d’intérêts  locaux spécifiques,  distincts  des  intérêts  nationaux.  En effet,  la Collectivité Locale a vocation à gérer tous ses intérêts propres dans la mesure où ils sont communs aux habitants dont la solidarité est tenue pour légitime ; mais à la différence de l’Etat qui a une compétence générale, celles des collectivités locales sont déterminées  par la Loi.

Les principes constitutionnels de l’organisation territoriale

  • Le principe de la libre administration
  • Le principe de la gestion démocratique des affaires locales
  • principe de subsidiarité
  • Principe de coopération et de solidarité


Le principe de la libre administration

Ce principe permet de garantir un espace de liberté dans lequel les CT peuvent agir et suppose par là réunion de certaines conditions notamment :

  •  un organe propre à CT: un conseil élu démocratiquement et  chargé de gérer les affaires de la collectivité tout en disposant de compétences et des moyens nécessaires et d’une autonomie de gestion.
  • des compétences et moyens adéquats. Pour que la décentralisation soit effective, il faut que les collectivités territoriales aient des compétences, des moyens est des ressources propres. La répartition des compétences entre l’Etat et ses démembrement et entre les collectivités elles mêmes reste largement tributaire de la volonté du législateur.
  • Une administration propre
  •  un contrôle qui circonscrit  l’action des CT.


Le principe de subsidiarité

  • L’article 140 de la constitution stipule: « Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’Etat et celles qui leur sont transférables par ce dernier. Les régions et les autres collectivités territoriales disposent, dans leurs domaines de compétence respectifs et dans leur ressort territorial, d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions. »
  • Ce principe doit permettre aux collectivités territoriales de prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelon et accomplir les missions publiques qui ne sont pas réservées par la constitution ou par la loi aux organes des autre pouvoirs publics. 
  • le pouvoir central ne doit intervenir que pour autant que les collectivités territoriales ne sont pas parvenus à satisfaire les différents besoins de la population.

Principe de coopération et de solidarité.

L’article 136 de la constitution stipule que « l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité.. ».

   Malgré la similitude entre ces deux notions, les mécanismes juridiques de leur fonctionnement sont différents.

Distinction entre coopération et solidarité

Les différentes formes de partenariat

  • Conventionnel :
  • convention de partenariat en interne, convention de coopération internationale décentralisée, jumelage etc.
  • Institutionnel:
  • groupement, intercommunalité, société de développement etc.
  • Contractuel:
  • contractualisation de l’action publique locale
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lorganisation communale


Le contrôle administratif


Les mécanismes de la démocratie participatifs












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