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PRESENTATION, ELABORATION ET VOTE DE LA LOI DE FINANCES

PRESENTATION, ELABORATION ET VOTE DE LA LOI DE FINANCES


Les pouvoirs exécutif et législatif se partagent les rôles dans le processus budgétaire selon un cadre juridique et un calendrier définis par la Constitution et la loi organique relative à la loi de finances. Ainsi, le pouvoir exécutif est chargé de la préparation du projet de budget et le pouvoir législatif de son adoption.

La procédure budgétaire reflète les relations de pouvoir entre l’exécutif et le législatif, a subit l’évolution du système représentatif. Ainsi l’introduction du suffrage universel avait eu pour conséquence de renforcer le pouvoir des assemblées dans tous les domaines et notamment le pouvoir financier. Cependant l’interventionnisme économique de l’Etat va remettre en question le rôle initialement fort du parlement en matière budgétaire va décliner avec l’introduction de la notion de la rationalisation du travail parlementaire. Apres la seconde guerre mondiale, le budget est devenu le principal moyen d’action en politique économique, son élaboration exigera désormais des compétences techniques. En effet la préparation du budget est d'abord une préparation économique, elle s'inscrit dans un contexte macro-économique et social intégrant la situation, les perspectives et l'environnement international de l'économie nationale. L'analyse de ce contexte se fait à l'aide de quelques indicateurs reflétant la situation du pays à court et moyen terme (exemple taux de croissance, taux d'inflation, niveau d'épargne et d'investissement, campagne agricole, échanges commerciaux, coûts du pétrole et des matières premières...).

L'analyse porte aussi sur le niveau acceptable du déficit budgétaire et les moyens de le financer. D’où le rôle prédominant du gouvernement en préparation et prévision budgétaire et le renforcement de son pouvoir financier.  Cependant, si l'évolution de la notion de budget est dominée par l’aspect économique, le point de vue politique joue un rôle essentiel dans la procédure d'établissement du budget car c'est au cours de l'élaboration des prévisions que se construit la politique financière de l'Etat. La gestion des finances de l'Etat reste la tâche du gouvernement qui assure la vie quotidienne de la nation, pour la nécessité de contrôler l'activité financière du gouvernement. Donc, si on constate le déclin que connaît aujourd'hui le pouvoir du parlement, la raison tient essentiellement à la technicité et à la complexité des problèmes financiers. Le budget devient de plus en plus une œuvre d'experts qui doivent tenir compte des objectifs économiques à long terme. 

Il sera question dans ce chapitre d’analyser la procédure d’élaboration de la loi de finances et de mettre en exergue le rôle du pouvoir exécutif et du pouvoir parlementaire. 

Section1 : processus d'élaboration de la loi finances

La préparation et l'établissement de la loi de finances est la responsabilité du gouvernement, son chef et les services ministériels à la tête desquels se trouve le ministre des finances.

Élaborer un budget, est avant tout faire des chois, c’est dresser le programme de l'action du gouvernement pour une année, il s’organise en fonction de deux séries de considérations, d’une part, les considérations de stratégie budgétaire qui visent à dégager les grandes lignes du budget de l'année suivante, compte tenu du contexte économique et politique ; et d'autre part, les considérations techniques, une fois les grandes options budgétaires prises, sont mis en place de façon détaillée par ministères et par ligne, les crédits envisagés.

Préparer la loi de finances s'est aussi se préparer au débat budgétaire et aux résultats du vote final qui va consacrer ou rejeter le projet du budget présenté par le gouvernement. Aussi la phase de préparation doit faire l'objet d'une attention toute particulière de la part du gouvernement, afin d'optimiser les choix car il y va de sa crédibilité. 

$1- la procédure préparation/élaboration du budget 

Le travail de préparation budgétaire s'effectue en trois phases: la détermination des perspectives, la fixation des plafonds de dépenses, la mise au point définitive du projet avant présentation au Parlement. Lorsque les propositions sont établies par les différents ministères, elles sont centralisées au ministère des finances. Ce n’est qu’après que sur le plan officiel que la procédure de préparation du budget démarre, avec une lettre circulaire de cadrage qui indique les règles de fond et de forme à respecter dans l’élaboration des propositions de dépenses qui précisent les grandes lignes de la politique budgétaire du gouvernement, en tenant compte des priorités et les contraintes. 

I. Le rôle du gouvernement

Le Gouvernement, à travers la préparation du projet de budget, concrétise ses choix en matière de développement économique et social. Le travail de préparation se fait en plusieurs phases comme suit : 

A- La détermination des perspectives par le ministère des finances

Cette phase, interne au Ministère des Finances, a pour objet de dégager un budget de reconduction, en prenant en compte l’évolution spontanée des recettes et des dépenses, et de définir la politique budgétaire pour l'année à venir. Pour cela, le Ministère des Finances se fonde sur les informations données par ses différents services" La direction de la prévision, tout d'abord, fournit les informations économiques indispensables à l'élaboration du futur budget, en particulier les perspectives de croissance, le taux d'inflation prévisible pour permettre ainsi une réévaluation du montant des dépenses et des recettes. La direction du budget, à partir de ces informations, élabore les grandes orientations du prochain budget. Le Premier ministre adresse aux différents ministres une lettre de cadrage dans laquelle il leur expose les principes qu'ils doivent mettre en œuvre dans leur demande de crédit et reflète les orientations arrêtées de façon consensuelle entre les différentes composantes du Gouvernement. Après réception de la lettre de cadrage, les départements ministériels formulent leurs  propositions budgétaires au ministère chargé des finances qui joue un rôle primordial dans la coordination du processus de préparation, d'orientation et du suivi du projet de loi de finances. 

B- Phase préparatoire et d'arbitrage en quatre étapes

Le processus de préparation de la loi de finances peut être scindé en deux phases :

1. Recueil par le Ministère chargé des Finances des propositions émanant des différents ministères. Chaque ministère fait parvenir ses propositions au ministre chargé du Budget. Des conférences budgétaires entre les représentants des différents ministères et les membres de la direction du budget ont pour objet de parvenir, au terme d'une négociation, à arrêter les grandes masses de dépenses pour chaque ministère. À l'issue de ces conférences, les arbitrages sont rendus soit par le premier ministre, soit par le Ministre des Finances lui-même qui bénéficie de délégation de pouvoir. Les arbitrages se traduisent par des lettres plafonds, adressées par le Premier ministre à chaque ministre, leur fixant l'enveloppe globale de crédits accordés.

2. Examen, dans le cadre de commissions budgétaires regroupant la Direction du Budget et

le département ministériel concerné, des propositions présentées afin notamment de s’assurer de leur conformité avec les orientations et priorités du Gouvernement définies dans la lettre de cadrage et de dégager un consensus sur les enveloppes budgétaires à allouer.

3. Soumission des cas litigieux à l’arbitrage du Ministre concerné et de son homologue des

Finances et en cas de désaccord, à celui du Premier Ministre.

4. Montage du projet de Loi de Finances et dépôt au Secrétariat Général du Gouvernement. cette dernière phase consiste dans la mise au point définitive du projet. Il s'agit là de modifications de détails qui permettent d'effectuer des redéploiements de crédits au sein de chaque ministère. Au niveau des recettes, le Ministère des Finances se livre à une évaluation précise.

C- Phase d’approbation gouvernementale en deux étapes

1. Approbation par le Conseil du Gouvernement ;

2. Approbation par le Conseil des Ministres.

Après approbation par le Conseil des Ministres, le projet de loi de Finances dans sa mouture définitive est imprimé par l’Imprimerie Officielle et transmis au Premier Ministre pour dépôt auprès du bureau de l’une des deux chambres du Parlement au plus tard 70 jours avant la fin de l'année budgétaire en cours.


§2. Les prévisions budgétaires

La prévision budgétaire constitue la base d'élaboration du budget, d'où l'intérêt de faire des évaluations aussi exactes que possible et opter pour des choix qui sont possibles à réaliser.

I. La prévision des dépenses publiques

Cette prévision concerne à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement.

a) Les dépenses de fonctionnement regroupent principalement les dépenses de personnel, les dépenses de matériel et dépenses diverses.

 Pour les dépenses de personnel; il s'agit de la détermination des effectifs et des crédits qui se fait à partir de la situation des postes -budgétaires prévue et des paiements effectués et suivant une procédure d'actualisation qui tiennent compte des postes vacants, des titularisations,  des créations d'emplois et des avancements.

 Pour les dépenses de matériel et dépenses diverses;  il s'agit de la prévision des dépenses courantes des administrations (les consommables, les locations, les opérations d'entretien et de maintenance, les redevances d'eau, d'électricité et de télécommunications). Il s'agit aussi de la prévision des subventions accordées aux établissements publics ainsi qu'aux services d'Etat gérés de manière autonome et qui sont déterminées en fonction de leurs programmes d'activité et de leurs ressources propres.

b) Les dépenses d'investissement sont estimées en tenant compte des projets en cours de réalisation et des nouveaux projets proposés. Ces projets font l'objet d'autorisation de programmes qui déterminent le coût global et maximum des investissements prévus. 

Les dépenses concernant la dette publique intègrent les dépenses en intérêts et les commissions ainsi que les dépenses d'amortissement de la dette à moyen et long terme.

II-  La prévision des recettes publiques

Si les prévisions des dépenses ne posent pas des difficultés particulières ; celle des recettes pose des problèmes techniques assez délicats.

La prévision des recettes non-fiscales tient compte des réalisations antérieures et des projets futurs de l'Etat en matière de transfert des entreprises publiques au secteur privé, la vente de terrain ou autres bien en capital. Elle intègre également les retombées de la performance financière des entreprises publiques qui alimentent le budget de l'Etat, les dividendes reçus des monopoles, les participations de l'Etat dans différents secteurs de l'économie et les recettes d'emprunts en fonction des accords signés ou en perspectives.

La prévision des recettes fiscales tient compte de la conjoncture économique, de l'assiette imposable, de la pression fiscale sur les entreprises, de l'élasticité des impôts par rapport à l'activité, de l'impact du prélèvement du taux de certains impôts par rapport à d'autres, des possibilités et conditions de recouvrement.

La règle traditionnelle de la pénultième année, qui consiste à évaluer d’une façon forfaitaire les dépenses et les recettes sur la base des résultats du dernier budget exécuté, se trouve désormais dépassée. On recourt dorénavant à la méthode d’évaluation directe : la méthode consiste à évaluer le rendement probable de chaque impôt à partir des informations économiques les plus récentes, c’est-à-dire de l’année en cours, et l’année précédente par rapport à celle du budget à proposer. En outre, par mesure de prudence, les évaluations prévisionnelles des recettes inscrites dans la loi de finances sont en général systématiquement sous-estimées; et ce à fin de faire apparaître en cours d’exécution des plus-values fiscales en vue de constituer une réserve de précaution.

Par ailleurs, de nouvelles méthodes de rationalisation se sont développées, d’abord aux Etats-Unis d’Amérique sous le nom de planning Programming and budgeting system (PPBS), ensuite en Europe occidentale où elles sont connues sous le nom de rationalisation des choix budgétaires (RCB).

Section 2 : Examen et vote du budget

Face à la prépondérance de l'exécutif exprimée pleinement au stade de l'élaboration du budget, qu’en est-il au niveau de l’approbation ? 

L’adoption de la loi finance se déroule selon une procédure particulière, codifiée de façon minutieuse par la loi organique des finances en deux phases : la présentation obéit à des règles très précises, notamment le respect des délais et l'examen et de vote de la loi finances qui se déroulent en plusieurs temps et qui aboutissent à l'autorisation budgétaire ou au refus de cette dernière.

§I- Présentation et vote du projet de la loi de finances

A) la présentation de la loi finances

Le projet de loi de finances de l'année est déposé sur le bureau de la Chambre des représentants, au plus tard le 20 octobre de l'année budgétaire en cours (Art 48). 

Il est accompagné des documents suivants :

- Note de présentation de la loi de finances.

-Rapport économique et financier.

- Rapport sur les dépenses fiscales.

-Rapport sur la dette publique.

  -Rapport sur le secteur des établissements et entreprises publics.

   -Rapport sur les comptes consolidés du secteur public.

    -Rapport sur les services de l'Etat gérés de manière autonome.

    -Rapport sur les comptes spéciaux du Trésor.

   -Rapport genre

-Rapport sur les aides publiques.

  -Rapport sur l'investissement.

  -Rapport sur les dépenses immobilières.

   -Rapport sur la masse salariale.

   -Rapport sur la compensation.

   -Rapport sur les finances des collectivités territoriales.

   -Rapport sur les dépenses relatives aux charges communes

    -Note sur les impacts financiers, économiques et sociaux des dispositions fiscales et douanières proposées.

Il est immédiatement soumis à l'examen de la commission chargée des finances de la Chambre des Représentants.

La programmation pluriannuelle des départements ministériels ou institutions ainsi que celle des établissements et entreprises publics soumis à leur tutelle et bénéficiant de ressources affectées ou de subventions de l'Etat, sont transmises aux commissions parlementaires concernées, pour information, en accompagnement des projets de budgets desdits départements ou institutions.

Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen.

Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen.

Le rôle de la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son avis. Ensuite le projet de finances et discutées en séance plénière.

Et chaque ministre viendra défendre le projet de budget de son département devant les représentants de la nation qui interviennent par le biais des rapporteurs des différents groupes parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à l'approbation ou à l’amendement de ce projet.

B- Le rôle du Parlement et le processus du vote de la loi de finances

Analyse du projet

Le projet de loi de finances est examiné successivement par les deux chambres du Parlement selon la même procédure. 

Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen.


Le rôle de la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son avis. Ensuite le projet de finances est discuté en séance plénière.

Et chaque ministre viendra défendre le projet de budget de son département devant les représentants de la nation qui interviennent par le biais des rapporteurs des différents groupes parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à l'approbation ou à l’amendement de ce projet.

1- Analyse du projet

La Chambre des Représentants se prononce dans un délai de 30 jours après le dépôt du projet de loi de finances de l'année( art 49 lof). Dès le vote du projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le gouvernement saisit la Chambre des Conseillers du texte adopté ou du texte qu'il a initialement présenté modifié le cas échéant par les amendements votés par la Chambre des  représentants et acceptés par lui.

La Chambre des Conseillers, se prononce dans un délai maximum de 22 jours suivant sa saisine. La Chambre des Représentants examine les amendements éventuels votés par la Chambre des Conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances dans un délai n'excédant pas 06 jours(art 49 lof). 

2- l'amendement du projet de loi des finances

L'article 83 de la constitution stipule que : « les membres de la chambre des représentants et de gouvernement ont le droit d’amendement… » Cet article stipule aussi que les deux amendements doivent d'abord être soumis à la commission intéressée.

En plus le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire est réglementé de façon restrictive, et ceci à fin de ne pas dénaturer le projet initial de la loi de finances et la vision originale du gouvernement, l'article secondaire de la constitution ne tolère que deux amendements équilibrés entre recettes et dépenses ; tel que le stipule l’art 77 de la constitution « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

L'exercice du droit d’amendement reste difficile pour bon nombre de parlementaires. 

En application des dispositions de l' alinéa 2 de l'article 77 de la Constitution, le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l'irrecevabilité des articles additionnels ou amendements ayant pour objet soit une diminution de ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique(art 56 LOF).

S'agissant des articles additionnels ou amendements s'appliquant aux crédits, la charge publique s'entend du  chapitre.

A l'intérieur d'un même chapitre, des articles additionnels ou amendements, qui doivent être justifiés et accompagnés des ajustements nécessaires aux objectifs et indicateurs relatifs aux programmes concernés, peuvent augmenter ou diminuer les crédits afférents à un programme dans la limite des crédits prévus au titre dudit chapitre. 

Après le dépôt des amendements intervient le vote de la loi finances. La procédure du vote sanctionne les débats et les discussions soit par l'approbation soit par le refus. 

3- examen et vote du budget en séance plénière

Les discussions en séance plénière commencent par l'examen des articles relatifs aux recettes. Les articles concernant la deuxième partie sont examinés en second lieu.

Le vote de la première partie « recettes » est prioritaire, car cette partie qui évalue et autorise des recettes, fixe les plafonds globaux de dépenses et arrête les données générales d'équilibre économique et financier.

Les recettes sont votées de manière unique et globale (art 54). Quant aux dépenses, le vote porte sur chaque titre : fonctionnement, investissements, dette publique. À l'intérieur d'un même titre, le vote porte sur les dépenses de chaque ministère( art 55).

Pour le budget annexe, un seul vote porte sur les recettes est un seul vote pour les dépenses de chaque budget annexe.

Pour les comptes spéciaux du trésor, le parlement approuve les recettes et les dépenses pour chaque catégorie de comptes spéciaux du trésor.

Pour chaque ministère ou institution :

- les dépenses du budget général font l'objet d'un vote par chapitre ;

- les dépenses des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome rattachés audit ministère ou institution font l'objet d'un vote d'ensemble par chapitre;

-les dépenses des comptes spéciaux du Trésor rattachés audit ministère ou institution sont votées par catégorie de comptes spéciaux.


§II- le retard ou le refus du projet de la loi de finances

I- le retard dans le vote

Selon l’article 50 de la loi organique des finances et conformément aux dispositions de l'article 75 de la Constitution, si au 31 décembre, la loi de finances de l'année n'est pas votée ou n'est pas promulguée en raison de sa soumission à la Cour Constitutionnelle, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation.

Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur les concernant à l'exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé.

Pour l'application de l'alinéa précédent, les dispositions relatives aux recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances ainsi que celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux sont reprises par décret.

Il est mis fin à l'application desdits décrets dès l'entrée en vigueur de la loi de finances.


II- le refus du projet

Le refus du projet de finances par le Parlement interdit en principe, la perception des recettes et l'engagement de dépenses et remet en question la politique gouvernementale.

En fait, ce refus a longtemps été utilisé pour provoquer le départ d'un gouvernement. Il en résulte une crise politique. Ce fut le cas par exemple sous la IVe république en France.

Le dépassement de cette crise a consisté pour les auteurs de la constitution de 1958 en France à limiter les prérogatives financières du parlement.

Au Maroc, la constitution et la loi organique des finances consacrent la pratique, consistant à rouvrir les crédits par décret en attendant l'approbation du projet de loi de finances, ce qui témoigne d'un affaiblissement du rôle du parlement.


§III- Vote de la loi de finances rectificative

Article 51 • Le projet de loi de finances rectificative est voté par le Parlement dans un délai de 15 jours après son dépôt par le Gouvernement sur le bureau de la Chambre des Représentants.

La Chambre des Représentants se prononce dans un délai de 8 jours après le dépôt du projet de loi de finances rectificative.

Dès le vote dudit projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le gouvernement saisit la Chambre des Conseillers du texte adopté ou du texte qu'il a initialement présenté modifié le cas échéant par les amendements votés par la Chambre des Représentants et acceptés par lui.

La Chambre des Conseillers, se prononce dans un délai de 4 jours suivant sa saisine.

La Chambre des Représentants examine les amendements éventuels votés par la Chambre des Conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances rectificative dans un délai n'excédant pas trois jours.








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