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Cours Le droit budgétaire TROISIEME SEMESTRE DROIT TRONC COMMUN : CHAPITRE PRELIMINARE : LES PRINCIPES BUDGETAIRES, Dispensé par : Pr ABA NAIMA

 CHAPITRE PRELIMINARE : LES PRINCIPES BUDGETAIRES


Deux principes fondamentaux sont à l’origine du droit budgétaire : le principe du consentement à l’impôt et le principe de l’autorisation d’effectuer des dépenses ; le second étant issu du premier. Le principe du consentement à l’impôt est lié au processus de la formation des Etats et à l’apparition simultanée d’un pouvoir parlementaire, sinon du régime parlementaire, son évolution a varié selon les pays.

Ainsi en Grande Bretagne, par la Grande charte de 1215, Jean sans-Terre consent à ce que tout impôt nouveau soit soumis à l’approbation du parlement. Le principe est réaffirmé dans la pétition des droits de 1628 « PETITION OF RIGHTS ».

Mais ce n’est qu’en 1688 sous William III que la « constitution des droits » pose le principe du renouvellement annuel du consentement à l’impôt.

En France, le principe avait été affirmé par Philippe Le Bel en 1314, mais il était vite tombé en désuétude. Il faudra attendre la révolution Française de 1789 pour que la déclaration des droits de l’homme et du citoyen en son article 14 le réaffirme : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leur représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

Le second principe, celui de l’autorisation d’effectuer des dépenses est liée à la consolidation du pouvoir du parlement, il apparaît donc plus tardivement que le premier. En grande Bretagne, le Bill of rights, prévoit cette autorisation mais elle est limitée aux dépenses militaires.

En France l’autorisation de dépenses est expliquée par la constitution de 1791 qui prévoit le vote annuel des dépenses. Mais ce principe ne deviendra effectif que sous la restauration.

C’est à l’époque de la restauration et la monarchie de Juillet que le droit budgétaire fait l’objet d’une systématisation, tout comme le droit parlementaire auquel il est lié. 

Ce que le parlement s’efforce d’obtenir à travers l’édification du droit  budgétaire, c’est le contrôle tant du Roi que de l’administration et par là même tous les centres de décision.

Ainsi pour assurer le respect des compétences financières en vue d’une bonne gestion et d’une orthodoxie budgétaire, le droit financier imposa une discipline fondée sur quelques règles fondamentales qualifiées de principes budgétaires. Ces principes sont: l'unité, l'universalité, la spécialité, l'annualité et l'équilibre. Suivant l’exemple de la France, le Maroc a consacré le respect des quatre principes et ce en vertu des lois organiques des finances publiques de 1963, celle de 1970, celle de 1972 et enfin celle de26 décembre 1992. Ces règles de présentation est de permettre au parlement de contrôler l’exécution de la loi de finances. 

A - L'unité budgétaire 

L’intérêt pratique de la règle de l’unité a été présenté par G Jèze  : « le budget devait être dressé de telle façon qu’il suffisait de faire deux additions pour avoir le total des dépenses et des recettes et une soustraction de ces deux totaux pour savoir s’il était en équilibre, en excédent ou en déficit ». Ce principe signifie qu'un seul document doit retracer les dépenses et les recettes. L'objectif est de présenter une vue d'ensemble claire de la situation financière, ce qui permet de faciliter le contrôle parlementaire. Toute fois l’émergence de services industriels ou commerciaux, qui doivent êtres rentables, rend nécessaire leur isolement dans des budgets distincts, ce qui permet de mieux apprécier leur rentabilité ; d’ou les exceptions. Il existe en effet des budgets autonomes, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

B-  L'annualité budgétaire 

     Cette règle signifie que l'autorisation d'engager des dépenses et de percevoir des ressources humaines ne vaut que pour une année. Passé ce délai, il n'est plus possible d'engager une dépense ni de percevoir une recette si une nouvelle loi de finances ne vient donner une nouvelle autorisation.la loi organique art 3stipule dans ce sens que  « L'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année ».

L’annualité signifie donc l’obligation faite au gouvernement d’obtenir chaque année pour la durée d’un an appelé « exercice » l’autorisation d’effectuer les dépenses et de percevoir les recettes. Cela implique en principe que les crédits non utilisés doivent être annulés. Ce principe est justifié par des raisons politiques et financières 

Sur le plan politique : le régime parlementaire accorde au parlement un droit de contrôle du budget, pour pouvoir s’exercer convenablement ce contrôle doit être exercé régulièrement, ce  cadre annuel parait adapté.

Sur le plan économico-financier : le budget s‘inscrit dans un contexte économique qu’il contribue à modifier. Il est difficile de prévoir; les recettes et les dépenses couvrant une période trop longue ; les précisions pourraient êtres trop imprécises.

Sur le plan technique : une gestion rigoureuse des finances publiques nécessite la détermination du point de départ de l’année budgétaire. La plupart des pays font coïncider l’année budgétaire avec l’année civile et choisissent comme point de départ de l’année budgétaire le 1er janvier (ex France, Allemagne, Maroc..), d’autres pays optent pour le 1er avril tels que la Grande Bretagne, la Canada, le Japon ; aux  Etats-Unis, c’est le 1er octobre qui est choisi.

La règle de l'annualité présente cependant un certain nombre d'inconvénients. Cette division annuelle est artificielle. Certains équipements importants s'échelonnent sur plus d'une année. Les cycles économiques ne sont pas annuels. Dès lors que le budget est un outil d'intervention en matière économique, il est nécessaire de prévoir une programmation budgétaire pluriannuelle. C'est pourquoi cette règle de l'annualité a été assouplie. 

Pour le rattachement des opérations budgétaires à l'année budgétaire, il existe deux techniques de gérer les recettes et les dépenses d'une année budgétaire :

-- Le système de l'exercice qui consiste à rattacher à l'année des recettes et toutes les dépenses qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année même s'ils sont effectivement consommés après l'expiration de l'année d’autorisation. Ce système présente plusieurs inconvénients du point de vue de gestion ; car la clôture de l'exercice ne peut être déterminée de façon précise à cause des retards dans la consommation des dotations budgétaires.

-- le système de gestion : ce système consiste à rattacher les dépenses et les recettes à l'année budgétaire au cours de laquelle elles ont été effectivement et matériellement payées et encaissées, sans qu'il soit tenu compte de la loi de finances qui les a autorisés. Ce système présente l'avantage de la simplicité ; il permet la clôture des comptes crédits très vite après la fin de l’année en cours sans prendre en considération les opérations en cours non clôturées.

Mais il présente un inconvénient non négligeable : la comparaison entre les prévisions de la loi de finances et son exécution et faussée, puisque certaines opérations seront rattachées juridiquement à d'autre loi de finances. 

**Les dérogations aux principes ; sont les autorisations de programme, les lois de programmes et les reports de crédits.

A- Le principe de l'universalité budgétaire: 

      Signifie que non seulement les dépenses et les recettes doivent figurer dans un seul document mais ce dernier doit contenir toutes les dépenses et toutes les recettes. L’art 8  de la loi organique dispose à cet égard que « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses, l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses. 

Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général. 

Cette règle a deux conséquences:

- D'abord, l'intégralité des recettes et des dépenses doit figurer au budget, ce qui interdit une compensation entre les recettes et les dépenses;

- Ensuite, cette règle interdit l'affectation d'une recette à une dépense particulière.

Il en résulte deux règles importantes et très proches:

La règle dite du produit brut ou la non-compensation qui veut que les dépenses et les recettes figurent dans leur montant intégral. Elle prohibe les contractions entre les recettes et les dépenses, qui conduiraient à ne faire figurer dans le budget que les soldes de compensation.

     La non-affectation: il n'est pas possible d'affecter une recette particulière à telle dépense particulière. L’ensemble des impôts est destiné à financer l'ensemble des dépenses. Cette règle permet la solidarité financière entre les différents services de l'Etat.

Ce principe de l'universalité budgétaire comporte des dérogations. Ainsi l’art 8 de la loi organique dispose que  « Toutefois, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses dans le cadre des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières telles que prévues aux articles 34 et 35 ci-dessous. … » Il y a aussi par exemple: les fonds de concours : cette affectation peut se faire à l’intérieur même du budget ; il s’agit des subventions, des dons qui sont portés en recette au budget pour concourir à certaines dépenses publiques. Les budgets annexes, et les affectations à un fond spécial du trésor.

B- La spécialité des crédits

Cette règle concerne la présentation, mais surtout l'exécution des dépenses publiques. Les autorisations relatives aux dépenses sont spécialisées, c'est-à-dire que les crédits ne peuvent être utilisés que pour une catégorie précise de dépenses.¬ les crédits ouverts par la loi de finances sont affectés à une dépense déterminée, en vertu de ces dispositions les crédits sont spécialisés par partie, par titre et par chapitre. Les chapitres sont subdivisés programmes, projets ou actions (art 39/40/41 de la LOF).

L'autorisation d'un crédit ne porte pas seulement sur un montant mais également sur un objet. Il n'est pas possible d'utiliser des crédits ou surplus de crédits pour un objet différent. Cependant, des assouplissements ont été apportés. Il est parfois possible au pouvoir réglementaire de virer (changer d'objet) ou de transférer des crédits (changer de destinataire).

C- Le principe de sincérité

C’est le dernier principe qui a été intégré par la LOF, Selon l’art 10  de la LOF « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. La sincérité des ressources et des charges s'apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de leur établissement et des prévisions qui peuvent en découler. 

Le mot de sincérité est largement emprunté au droit des sociétés, qui conduit à apprécier la sincérité des comptes - sanctionnée au plan pénal. La Cour des comptes statue sur la « régularité et la sincérité des comptes des entreprises publiques » ainsi que « sur l'image fidèle du patrimoine et de la situation financière et du résultat » de ces entreprises. Le terme même provient donc de l'univers des sociétés et n'est apparu que récemment en droit budgétaire. 

le principe de sincérité budgétaire connaît trois degrés d'exignece :

- S'agissant des prévisions de recettes et de dépenses des lois de finances, il implique que les données soumises au Parlement soient raisonnables et ne marquent pas de volonté de dissimulation de la part du Gouvernement. Mais c'est à ceux qui invoquent une telle volonté qu'incombe la charge de la preuve, qui peut, s'appuyer sur des déclarations publiques, des notes de conjoncture, etc.

- S'agissant des procédures d'affectation des recettes ou des opérations financières, s'ajoute sans doute l'absence de détournement de l'objet de ces procédures, qui peuvent par exemple avoir pour finalité réelle de minorer le déficit budgétaire ;

- Enfin, la sincérité impose en outre une "vérité des comptes" ex post, s'agissant des lois de règlement.

F-  L’équilibre budgétaire

Un budget est toujours en équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne seront pas payées, ce qui entamerait la confiance des créanciers de l'Etat. Lorsqu'un budget est en déficit, cela veut dire que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour financer le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela signifie qu'il faudra recourir notamment à l'emprunt parce que les recettes fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne s'analyse pas comme une absence de financement mais plutôt comme un problème de modalités de financement.

Si la recherche de l'équilibre budgétaire s'impose toujours à l'Etat, un déficit temporaire n'est pas automatiquement condamnable. Bien au contraire, l'équilibre budgétaire conçu selon le mode traditionnel qui devient contestable, car il donne une forte impression de saine gestion, or elle est trompeuse. Elle est également insuffisante, puisqu'elle met l'accent sur un ajustement d'ordre comptable et méconnaît les conditions générales de l'équilibre économique.  La politique d'équilibre budgétaire fait ainsi place à la politique d'équilibre économique et financier. La notion d'équilibre n'est pas rejetée, elle est simplement élargie. 

De ce fait, dans une certaine conjoncture économique, l'équilibre budgétaire peut avoir des effets désirés, mais dans un autre cas, c'est au contraire le déséquilibre qui constitue le moyen le plus rationnel d'atteindre le but fixé. Ce déséquilibre peut se traduire par le recours au déficit systématique ou au budget cyclique.



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